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社会保险

我国的社会保险制度与促进就业:历程与问题

作者:昆山劳动工伤律师 访问次数:77 发布时间:2009-10-15
社会保险制度是利用风险分散技术主要向劳动者提供社会保护的一种制度安排。当劳动者遭遇收入风险时,社会保险制度向其提供收入保障,保证劳动者劳动能力的维持和再生产。在此过程中,社会保险制度关系劳动者的就业能力,影响企业的用工决策和劳动力市场的资源配置,对就业有着重要的影响。总体而言,我国计划经济体制下的劳动保险向社会主义市场经济体制下的社会保险的转型,以及社会保险制度的调整和扩大覆盖面的改革,促进了我国劳动力市场的发育与完善,推动了我国的就业增长。但是,当前多元分割的社会保险制度体系和地市统筹为主的管理运行机制阻碍着统一劳动力市场的形成。经济全球化,人口老龄化的挑战需要社会保险制度在就业保护和就业增长之间作好权衡。
   
本文在总结我国社会保险制度变迁对就业促进的经验的基础上,简要分析了当前社会保险制度改革和完善过程中,与促进就业相关的制度建设议题及其分歧。希望通过经验的总结和问题的梳理,对正在制定中的《社会保险法》在处理劳动就业和社会保险之间关系的问题上有所启发。
    
我国社会保险制度促进就业的经验回顾
    
劳动保险向社会保险制度转型促进了城市劳动力市场的发育和完善
    
从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中,传统的以计划协调为特征的劳动力资源配置方式逐渐被市场机制所取代。与之相适应,计划经济体制下单位保障特征的劳动保险向与市场经济体制相适应的社会保险转型。这种制度转型,一方面推动了我国国有企业劳动用工制度的改革,恢复了企业劳动用工决策的理性,为劳动力市场的发育奠定了微观基础;另一方面促进了劳动力的企业间和区域间的流动,为城市建立统一的劳动力市场做好了准备。以上两点有利于提高我国劳动力资源的市场配置效率和使用效率,促进了就业的增长。
    
第一,劳动保险制度向社会保险制度转型促进了国有企业用工制度改革。
    
建国初期,为了给重工业发展创造良好的环境和条件,计划经济体制下的劳动管理制度通过“统包统配”和低工资政策,来降低企业的用工成本。为了配合低工资政策,城镇职工的劳动保险制度和单位福利制度逐步建立起来,向职工提供收入保障和福利服务。1951年正式公布的《劳动保险条例》标志着劳动保险制度的正式建立。“低工资、高福利、广就业”的劳动保险体制逐步形成了。
    
1984年我国开始了城市经济体制改革。改革的重要内容之一是使国有企业成为自主经营、自负盈亏的生产者和经营者,并对长期经营管理不善的企业按照优胜劣汰原则进行改组和关停并转。这相应地需要解决计划经济体制下充分就业目标及固定用工制度所导致的国有企业大量隐性失业人员的冗员负担以及由此导致的社会保险、职工福利等方面的社会负担问题。在这样的背景下,从1984年开始,我国单位保障特色的劳动保险制度开始向社会化筹资与运行的社会保险制度转型。为了解决企业单位保障因缺乏社会统筹机制所导致的畸重的企业社会保障负担问题,原有的劳动保险的各险种开始向缴费社会统筹、管理和服务社会化运行的社会保险转型。于是,社会化运行和管理的养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险制度逐步建立和完善起来。同时,劳动合同制的推行必然导致国有企业中隐性失业的显现化。为了配合劳动用工制度的改革,各地开始探索实行向国有企业失业者提供失业保障。1986年7月,国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》,我国失业保险制度也开始初步建立。
    
劳动保险向社会保险转型及其完善,使企业摆脱了计划经济体制下的社会负担,并有利于企业切实掌握经营自主权,恢复了劳动用工决策的理性,提高了企业内部劳动力资源的使用效率,为劳动力市场的发育准备了微观基础,进而促进了市场就业体制的发展。这种影响具体表现在以下几个方面:一是劳动保险向社会保险的转型使国有企业普遍摆脱了“企业办社会”的畸形社会职能以及畸重的财务压力。二是失业保险制度的建立使国有企业摆脱了保障“名义充分就业”的社会职能,恢复了劳动用工决策的理性,并通过隐性失业显性化而摆脱了企业冗员的低效率,以及由于冗员而派生的高额保险福利费用。三是计划经济体制之下的劳动保险在一定程度上是通过国家财政的最终兜底,即国有企业“预算软约束”,而在全部国有企业中进行隐性的“调剂余缺”。劳动保险向社会保险的转型直接建立了资金的社会统筹机制。这种改革使得国有企业不能够再以社会保障和福利开支掩盖实际经营中的财务问题,它有利于国有企业经营绩效的识别和科学考核,进而推动了国有企业预算约束的硬化,有利于国有企业的改革和发展。
    
第二,社会保险制度的建立为劳动力市场的发育创造了条件。
    
市场经济体制改革需要劳动力市场在配置劳动力资源方面发挥基础性作用,这就要求劳动力能自由流动、打破“统分统配”的计划体制。但是,劳动保险由于取消资金的统筹调剂而蜕变为单位保障之后,其板块结构、封闭运行的特征显然不利于劳动力在企业间、行业间的自由流动。并且,单位保障制度之下,由于缺乏劳动保险费用的统筹调剂机制而使得企业之间的社会负担不均,导致企业之间竞争起点的不公平。劳动保险向社会保险的转轨,使得劳动力在企业之间、行业之间的流动成为可能,社会保险费用的社会统筹机制也在一定程度上缓解了企业之间的社会负担苦乐不均的矛盾。劳动力的自由流动和企业之间竞争起点的公平,直接有利于我国劳动力市场机制的发育和完善,为最终建立统一的劳动力市场创造了良好的条件。
    
社会保险制度的完善和高效运行有利于提高劳动者的就业能力
    
我国劳动保险制度向社会保险制度的转型直接增强了制度的风险分散能力,提高了对劳动者的保障力度,强化了劳动者的就业激励。
    
第一,劳动保险向社会保险的转型提高了制度的运行效率,增强了保障能力。
    
社会保险制度的建立,有利于增加劳动者的总收入,增强其收入风险应对能力。社会保险资金的社会统筹有利于在统筹范围内分摊风险,这进而增加了社会保险计划的风险保障能力。社会保险制度保障能力的增强有利于解除劳动者的后顾之忧,改善其生活水平,促进劳动者劳动能力的维护和再生产。
    
第二,社会保险制度的完善有利于提高劳动者的就业能力和就业意愿。
    
目前,部分社会保险制度的改革在提供收入保障之外,开始注重促进劳动者劳动能力的提高和就业意愿的增强。这突出地表现在以下几个方面:一是养老保险的待遇计发办法改革增强了就业激励。2005年12月3日,国务院发布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》,新的制度将养老保险的待遇发放标准与个人的缴费挂钩。这种具有缴费确定特征的待遇发放机制,在一定程度上有利于减缓提前退休的冲动,激发劳动者的劳动积极性。二是失业保险积极探索由单纯的失业保障机制向就业促进机制转化。当前,我国失业保险的基本功能应定位为:在失业保险金足以保障失业者基本生活的基础上,帮助提升其就业能力,并激励失业者尽快重返劳动力市场,以再就业的形式实现自我保障。三是工伤保险制度积极探索预防、补偿和康复相结合的保障方式,有利于减少工伤,促进康复和重返劳动力市场。当前的工伤保险制度建设的一个重要原则是,降低工伤及职业病的发生概率、保障劳动者工伤或患职业病时的生活水平,促进劳动者劳动能力的恢复,进而有利于增强劳动者的再就业能力。
    
社会保险制度的调整和扩面促进了统一劳动力市场的建设
   
随着改革开放的深化,我国的就业格局已发生明显的变化,劳动者的就业所有制结构和就业方式发生了很大变化。社会保险制度通过调整和扩面积极向非公有制经济就业者和灵活就业者提供保障,有利于防止劳动力市场分割,促进统一劳动力市场的建设。
    
第一,就业的所有制结构变迁与社会保障制度扩面。
    
计划经济体制之下的城镇社会保障制度是和就业高度相关的,劳动保险也仅仅面向国有和集体单位。但是,随着公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度在我国逐渐确立,非公有制经济开始在我国发展并壮大。非公有制经济已成为吸纳新生和存量劳动力的主要渠道。这种情况下,劳动保险向社会保险转型的过程中,新的社会保险法规都适时地将法定的覆盖面扩展至非公有制经济。如1998年颁布的《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》规定,基本医疗保险覆盖城镇所有用人单位和职工,包括所有机关、事业单位、各种类型企业、社会团体和民办非企业单位的职工和退休人员;1999年颁布的《失业保险条例》规定,城镇企业事业单位及其职工必须参加失业保险。
    
第二,就业形式多样化与社会保险制度的改革与调整。
    
随着经济全球化、市场化进程的加速,在就业的所有制结构、产业结构发生较大变迁的同时,我国的就业形式也发生了很大的变化。非全日制、临时性、季节性、钟点工、弹性工作等各种就业形式迅速兴起,成为扩大就业的重要渠道。我国的社会保障政策也积极地通过调整、改革,以向灵活就业人员提供保障。2007年8月30日颁布、于2008年1月1日实施的《就业促进法》第23条明确规定,各级人民政府采取措施,逐步完善和实施与非全日制用工等灵活就业相适应的劳动和社会保险政策,为灵活就业人员提供帮助和服务。并且,在《就业促进法》颁布之前,我国社会保险方面的法规和规章都积极地探索向灵活就业人员提供社会保障。
    
我国社会保险制度变迁与促进就业的历史经验表明,社会保险制度的转型、改革很好地适应了我国经济体制转型与发展的要求,一方面促进了劳动力市场的发育和完善,从提高劳动力资源的市场配置效率方面,促进了经济发展,提高了就业的数量和质量;另一方面提高了社会保险制度本身的效率与扩展了制度的功能,提高了劳动者的就业能力,激发了劳动者的就业积极性。
    
社会保险制度完善与促进就业相关的政策议题及分歧
    
尽管,当前我国的社会保险的覆盖面正逐步扩大,对保护劳动者权益和促进就业增长也有着积极的作用,但是,社会保险制度的框架体系、运行管理机制都仍处在完善之中。诸如社会保险制度的覆盖面、制度体系、统筹层次、便携性等关键问题都尚未解决,社会保险制度的建设仍处在十字路口。从提高劳动者就业能力,促进劳动力市场的发展和完善的角度来讲,就上述问题进行制度优化是当前社会保险制度建设面临的挑战。这些制度建设议题及其分歧,也是目前社会保险立法重点考虑的问题。学界和政策界热议的社会保险制度促进就业的问题主要包括以下方面。
    
扩大社会保险制度的覆盖面:“一步到位”还是“分步推进”
    
目前,《劳动合同法》的颁行加强了劳动力市场的管制范围和力度。在劳动合同签订方面,《劳动合同法》通过增加违约成本而促使用人单位和劳动者建立劳动法律关系。并且,在劳动合同的法定内容方面,突出强调社会保险作为合同的必备条款。这样,劳动关系的建立和社会保险关系的建立就紧密联系起来,企业用工就必须为职工参加社会保险。由于社会保险缴费是企业非工资劳动成本的重要部分,具有准固定成本的性质,企业每雇用一个劳动者都必须缴纳相应的社会保险费。用工成本的增加会使企业倾向于减少用工数量。
    
《劳动合同法》在多大程度和多大范围上会增加企业的用工成本,取决于目前正在制定中的《社会保险法》的适用范围。从不同的原则或者目的出发,学术界有两种不同的观点。
    
第一类观点从增强法律的强制性和劳动者权益保障的角度出发,主张《社会保险法》的覆盖范围应该是城镇所有劳动者,包括小企业的劳动者和自我雇用的劳动者。同时,还有部分学者从强制扩大覆盖面具有降低当前养老保险制度的制度抚养比,缓解养老保险基金收支压力的效果出发,也主张降低社会保险参保的条件限制,要求覆盖到所有的劳动者。
    
第二类观点认为,当前我国小企业和非正规部门是重要的就业渠道,在促进就业增长方面发挥了重要的作用。并且,这些企业竞争激烈、利润微薄,强制其参加社会保险会增加企业的经营成本,这实际上不利于小企业和非正规就业的发展,进而不利于就业的增长。《社会保险法》若严格规定这些劳动者必须参保,会使法律的执行成本增高,甚至会使部分企业为逃避过高的成本转入地下经营而可能更加不利于保障劳动者的就业和社会保险权益。鉴于此,他们主张社会保险制度应该分类别、分步骤地扩大覆盖面。例如,可以规定只有达到一定收入水平的劳动者,或者职工人数达到一定规模的企业才强制参保,其他的劳动者和小企业可以自愿参保。这样,随着大、中型企业的增多和非正规就业的减少,社会保险制度的覆盖范围会自然扩大。
    
《社会保险法》的适用范围将直接影响企业的用工成本,进而影响到企业的用工数量。所以,旨在向劳动者提供保护的社会保险政策也可能会打击在竞争激烈、利润微薄的小企业和非正规部门的就业。转轨期间,我国的劳动力市场分化严重,同一部《社会保险法》可能有利于保障正规就业者的劳动和社会保险权益,也可能因增加了劳动力成本而不利于灵活就业者的就业。社会保险覆盖面“一步到位”还是“分步推进”之争,体现了就业保护和就业促进之间的矛盾。
    
社会保险制度体系:一元还是多元
    
社会保险制度体系的一元化还是多元化的分歧主要体现在以下几个方面:公务员和机关事业单位的社会保险是纳入城镇职工社会保险体系还是继续保持其独立性;农民工的某些社会保险项目是单独建立,还是纳入城镇职工社会保险体系之中;灵活就业人员的社会保险应该如何处理;以及城市非就业居民的某些社会保险项目,如城镇居民医疗保险的发展方向是什么。
    
公务员和机关事业单位的社会保险改革是各项社会保障制度改革中最滞后的,其中的重要分歧在制度的未来走向上,是继续保持其独立性,还是纳入城镇职工社会保险体系之中。从建立统一的城市劳动力市场的角度而言,公务员和机关事业单位的社会保险纳入城镇职工社会保险体系自然是好的选择。这不仅有利于劳动力的流动,还提高了社会保险制度风险分摊的效率,降低了制度的管理运行成本。当然,也有不同的意见指出,公务员和财政拨款且有行政编制的机关事业单位工作人员的工作具有特殊性,为了增强对他们的长期激励,保持公务员队伍的稳定和廉洁,单独设立待遇稍微优厚的某些社会保险项目,也是非常必要的。
    
从社会公平角度出发,废止户籍身份的划分,而采用劳动合同的契约标准,向农民工群体提供社会保障已经是多数学者和政策研究者的共识。但是,在技术层面,农民工社会保险的制度体系归属上仍然存在分歧:单独建立,还是纳入城镇职工的社会保险体系?目前,不少农民工采用了非正规就业的形式。非正规就业是我国劳动力市场灵活性的一个重要体现,这种就业非正规化的过程是我国产业结构调整和所有制改革的产物,它有助于利用尚未完全成熟的劳动力市场配置就业、解决失业和下岗职工再就业的难题。并且,维持一个有灵活性的劳动力市场,是扩大就业和充分利用我国的劳动力资源的必要条件。在经济的全球化背景下,劳动力市场的灵活化更是经济增长的重要保证。强制这部分劳动者统一参加城镇职工社会保险虽然会增强这部分劳动者的安全性,但是是以降低劳动力市场灵活性为代价的。劳动力市场灵活性的降低和劳动力成本的升高,会不利于劳动密集型产业的发展和就业的增长。部分学者从增强劳动力市场的安全性和保障劳动者的社会保险权益出发,主张直接将农民工纳入城镇职工的社会保险体系,而维持城镇职工社会保险体系的一元性。还有部分学者从保持劳动力市场的灵活性出发,强调就业机会的重要性,而主张现阶段建立相对独立的农民工社会保险政策,并使其与城镇职工社会保险相比保持在一个较低的水平。
    
建立一元化的社会保险体系,有利于废止过去社会保险体系遗留的身份制特征,而维护劳动者社会保险权利的平等性。但是,从强调社会保险的某些社会功能,或者降低劳动力成本,维护劳动力市场的灵活性出发,在当前一个时期保持社会保险体系的多元化也有一定的必要性。而这最终还是与当前我国劳动力市场多元分化有关。
    
社会保险关系接续:提高统筹层次,还是分段计算社会保险权益
    
社会保险关系的转移和接续问题是困扰当前我国社会保险制度改革的一个重要问题。其中,尤以养老保险关系跨基金统筹区域的转移和接续问题为甚。由于养老保险关系的接续直接关系到劳动者缴费所积累的预期养老保险权益的实现,影响劳动者的区域流动就业,政府高度重视。
    
养老保险关系转移和接续困难的一个重要原因是,目前养老保险基金多数仍是地市级统筹为主,且地市级政府负有以财政收入补贴社会保险基金缺口的主要责任,当养老保险关系从落后地区转向发达地区时,发达地区的地方政府将负有向转入的参保人员提供当地工资水平的一定比率的养老金的责任。由于两地的缴费标准不一致,养老保险基金中社会统筹养老保险基金的积累额度也不一样。即使落后地区愿意将个人和企业缴费形成的社会统筹基金的部分资金转出,发达地区的养老保险基金还是需要给予补贴才能达到当地的养老金水平。这会增加发达地区养老保险基金的支出,甚至加大当地财政的补贴额度,发达地区显然不愿轻易接受转入的养老保险关系。
    
为促进养老保险关系的转移,目前有两种不同的政策主张。第一种方案主张,通过提高养老保险基金的统筹层次,甚至直接实现基础养老金的全国统筹来促进养老保险关系的转移和接续。在全国统筹的情况下,养老保险关系的接续不涉及到地方养老保险基金和地方政府的利益,因而关系转移和接续的问题迎刃而解。第二种方案主张,学习欧盟内部劳动者跨国工作流动时养老保险待遇分段计算的办法,来分段计算和支付劳动者退休后的养老保险待遇。
    
可见,社会保险关系转移和接续困难是导致劳动力市场区域分割的一个重要原因。而问题的解决需要处理好地方政府的利益。
    
社会保险制度建设的重点:收入保障还是人力资本投资
    
与前三个分歧相比,社会保险制度建设的重点是围绕收入保障展开,还是围绕人力资本投资展开的讨论似乎并不热烈。但是,这个分歧实际上关系到社会保险政策范式的转变,关系到人口老龄化和经济全球化背景下社会保险的可持续发展和经济竞争力的增强。
    
无论是从目前对社会保险的研究来看,还是从已经出台的社会保险法规的政策目的来分析,多数学者和政策制定者都积极地强调社会保险的收入保障功能,以及通过收入保障所发挥的维持社会稳定、促进内需增长的其他经济社会功能。
    
但是,部分研究者从当前人口老龄化和经济全球化对经济社会可持续发展的挑战出发,而强烈主张在保持社会保险收入保障功能的同时,强调和发挥社会保障的人力资本投资功能。这种观点采用发展型社会政策的思路来调整社会保险的建制理念,它强调制度建设应该提高参保者的就业能力,增加其就业机会,以及提供就业的辅助性支持。这样降低了参保者失业和收入降低的风险,进而通过持续的就业而达到收入保障的目的。例如,通过采用缴费确定的待遇给付方式强调养老保险的就业激励功能,通过提供就业技能培训来发挥失业保险的就业促进功能,以及开设老年护理保险和提供儿童护理服务来降低职业女性的家庭照顾责任而促进其就业等。
    
是提供遭遇收入风险后的收入保障,还是通过增强劳动者就业能力而将遭遇收入风险的概率降低,这是上述两种社会保险建制理念分歧的主要区别。而后一种思路更加紧密地将就业和社会保险联系在一起。
    
以上社会保险制度建设中的四个政策议题都与社会保险制度的就业促进功能有关,而其分歧都直接或者间接地与权衡就业保护和就业促进之间的关系相联系。社会保险制度体系的设计和管理运行机制的优化会影响到企业的用工成本、劳动力的流动、劳动力市场的灵活性以及收入保障的机制,进而反过来会对就业增长产生影响。社会保险立法需要从转轨期间我国劳动力市场多元分化的特征出发,处理好上述分歧,协调好就业和社会保险之间的关系。
 
原文出处:《中国劳动》2008年第8期
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