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社会保险

《社会保险法》争议背后的理念和原则界定

作者:昆山劳动工伤律师 访问次数:83 发布时间:2009-10-15
为英国社会保障制度奠定坚实基础的《贝弗里奇报告》中有三条指导性原则:第一是在规划未来时既要充分利用过去积累的丰富经验,又不要被这些经验积累过程中形成的部门利益所限制;第二是应当把社会保险看成促进社会进步的系列政策之一;第三是社会保障需要国家和个人合作,国家的责任是保障服务提供的资金筹集,但在尽职尽力的同时,国家不应扼杀对个人的激励机制,应该给个人参与社会保障制度建设的机会并赋予他们一定的责任。在确定国家最低保障水平时,应该给个人留有一定的空间,使其有积极性参加资源保险,以为自己及家人提供更高的保障水平。《贝弗里奇报告》还清晰地指出:社会保障计划并不是天上掉馅饼,给每个人待遇而不要求任何付出,不会有一点麻烦,也不是免费午餐”……社会保障计划只是作为社会政策一揽子措施中的一部分提出来,它只是解决人们面临的五个严重社会问题当中的一部分问题。这五个严重社会问题,一是贫穷,二是疾病(招致物质贫乏以及种种其他麻烦),三是愚昧,四是肮脏,五是懒散(无论是否有饭吃,懒散都会毁灭财富、腐蚀人们),社会保障不能只是追求保障基本物质需要,而应当针对这五种形形色色的严重社会问题,并且社会保障还要与自由、企业、个人对自己生活的责任结合起来。
 
  缺乏统一的理念和原则是争议的源头
    
反观我们的《社会保险法》(草案),最大的问题是至今还没有形成统一的清晰的理念和原则。社会保险法是公民社会保险权的确立和实现问题,社会保险法是权利保障法,即社会保险立法的首要任务是规定社会保险权利的享有和保障。然而,社会保险权利保障的理念远未被学界和立法者所认同,社会保险立法更多地定位于事本位而非人本位。缺乏先进的立法理念,必然导致在社会保险法的基本价值、原则、适用范围等重要问题上无法形成共识,导致社会保险立法基点不当,缺乏前瞻性、主动性和回应性。在草案总则中第一和第二条接近于原则,如提到要使公民共享发展成果,促进社会和谐稳定;制度要广覆盖、保基本、多层次、可持续,保险水平应当与经济社会发展水平相适应。但这些还是限于具体制度设计中的原则,而对于普遍出现的,50年前英国在制度设计中已意识到、又被其他国家经验所证实的,在我们中国有过之而无不及的问题——如部门利益,如国家责任和个人的激励机制——从没有清晰的原则性论述和判断,那么纠缠于具体细节的争议更因无判断标准和原则而陷入喋喋不休、议而不断的状态。
    
在社会保险法长达13年的酝酿、起草过程中,由于社保制度改革推进迟缓和利益观念的冲突,各方一直争议不休,内容从覆盖范围到统筹层次,到社保基金征收、监管到运营,几乎包括社会保险立法的各个方面。草案重点规范了各项社会保险制度中带有共性的内容,包括社会保险的原则、各险种的人群覆盖范围、社会保险费的征收体制、社会保险基金的统筹层次、社会保险待遇项目和享受条件、社会保险经办机构、社会保险基金投资运营、社会保险基金监督等。草案中多处都有类似具体办法由国务院规定的表述,这些都是在实践中还没有成熟经验,难以在法律里规定,或者部门间分歧较大、难以达成一致的内容。相关内容在广泛征求意见的过程中,即引发各方基于不同利益取向的争论。
    
争议的三大问题
    
争论的问题,首先是社会保险法是所有人群公平享有的法律还是维持分类对待的现状,其中突出的是农民和农民工的纳入,以及党政机关、事业单位相应的改革安排。目前,草案根据五大险种分别设计了覆盖人群的范围,养老、医疗等五大险种原则上只覆盖到城镇居民,工伤等部分险种纳入了农民工。农村居民社会保障,主要通过逐步建立农村养老保险和新型农村合作医疗制度实现。草案规定进城务工的农村居民按照国家有关规定参加社会保险,这一规定语焉不详,并未明确农民工是否跟城镇居民一样享受各项社会保险。党政机关、事业单位这些特殊人群目前的社会保险大多是特殊对待的,那么就一般社会保险基本理念人人公平享有的原则,在基本的社会保险安排中不应特殊,最多是通过补充的方法进行特殊对待,但这点在草案中也基本未涉及。
    
争论的第二个问题是统筹层次低,市县一级的低层次统筹,极大限制了社会保险的社会共济作用,也阻碍了劳动力的自由流动;社保基金在小范围内的封闭运转,也导致资金安全问题频发。一些专家因此呼吁将社保基金统筹的层次提升至省一级,缓解各种弊端,有的还提出全国统筹。但反对意见认为,按目前的财力,不要说全国统筹,连实现省级统筹也非常困难。其实其中涉及各地的利益均衡问题,由于目前的社会保险缴费水平各地不一,给付待遇大不相同,这就造成各地收缴的社会保险资金和结余也大不相同,结余多的一般不愿被统筹掉;享受待遇高的地方的居民也不乐意因统筹而降低原有的福利待遇,但是统筹层次低和各地方案不一确实影响了劳动力流动。连欧盟各国都在寻求社会保险的统一,那么作为一个整体国家,社会保险走向全国统一应该是个必然趋势,作为立足长远的法律应该对这一目标有明确表述,至于何时统一、如何统一还可以在以后草案和法律完善中进一步提出。
    
争论的第三个问题是社会保险费征收和基金监管及保值增值。其实其中涉及的是社会保险金的实际征收主体、管理主体和运作主体实质性权力和责任界定问题。对此,由于我们没有对部门利益和责任有清晰的认识和认定,很容易造成在征收资金和使用资金时各部门争权夺利,而在界定责任时又尽量回避的现状。如今就社会保险费究竟由谁征收就存在税务和社会保险两个部门之间各执一词的情况,而在实际工作中也已经形成了由税务部门和社会保险部门共管的格局。在如今的社会保险法草案中则悬而未决地提到社会保险费的征收机构和征收办法由国务院规定。随着全国社会保险覆盖面扩大,预计到2010年仅城镇基本养老保险基金收入就将超过1万亿元,全年各项基金累计余额更是天文数字。如何确保这笔救命钱的资金安全,是社会保险制度设计中的核心问题之一。其实,不管社会保险是费还是税,最需要规定的是征收者的权力和责任,尤其是后者,责任界定及其后果的承担应该在社会保险法中有详细的规定,以彻底避免政府征收部门挪用、乱用等不良后果。针对现实弊端,草案对社会保险基金预算的设立、编制、批准、执行分别做出规定;同时规定,社会保险经办机构应当定期向社会公布社会保险基金的收入、支出、结余和收益情况,单位和个人可以向社会保险经办机构查询、核对其缴费和领取社会保险待遇记录,要求社会保险经办机构提供社会保险咨询等相关服务。对于社保基金的投资运营,学界也多有讨论。有关各方一致认为,应当在保证基金安全的前提下进行某种市场化运作,达到保值增值的目的。但对于具体的操作细节,看法并不统一。草案未就此做出具体规定。
    
政府责任应加强规定
    
    
草案中最大的问题是对政府责任语焉不详,部门利益回避导致的分歧随处可见。社会保险责任包括政府、单位、个人三大块。人大多位委员指出,草案明确了单位和个人的参保义务和法律责任,但对政府在社会保险中该承担何种责任和义务,却语焉不详。整个草案中,对政府应该承担的责任规定只有两条,一是国家多渠道筹集社会保险资金。县级以上人民政府应当对社会保险事业给予必要的经费支持,二是县级以上人民政府应当在社会保险基金不敷支出时,给予补助。政府不是应当而是必须承担相应的责任。一些财力非常差的地方政府是吃饭财政,只能保证发工资,有的地方足额发工资都很困难。对这样的贫困县,社会保险责任则应由中央财政负担。郑功成委员提到政府对社会保险的责任包括制度信用担保、财政责任和公共管理责任。首先是制度信用担保,一旦这个制度发生什么问题,就需要国家出面,不能让参保人领不到养老金、报销不了医疗费用。其次则是财政责任。从德国首创社会保险之初,政府财政就分担社会保险缴费和支付的一部分,此外,就是公共管理责任,因为社会保险是公共品,必须由政府主导和强势监督,制度才能维持良性运行。而在我们的社会保险制度设计中只有个人和企业雇主的缴费责任,政府的财政责任从来不在视线之内,政府部门只有收别人钱、管别人钱和替别人用钱的权力,几乎不承担什么责任。其实这些是需要在立法中重点研究和规范的。
    
与此有关的是部门利益回避导致的分歧随处可见,草案当中有十数条授权性规定,即授权国务院制定具体办法。这些都是在草案制定过程中未求得一致意见的分歧所在。问题包括,城镇居民的基本医疗保险、农民的养老保险等,以及社会保险费的征收办法,社会保险的统筹层次等。由于各部门在磋商草案过程中,分歧很多,草案不得不回避分歧,其结果就是模糊了问题,制造了矛盾,影响了法律的严肃性和权威性。
    
因此,在草案进一步修订过程中,我们还是要吸取前人的智慧,在原则性的问题上不容回避,不要被经验积累过程中形成的部门利益所限制,要明白社会保险需要国家和个人合作,制度设计不应扼杀对个人的激励机制。
 
原文出处:《社会观察》2008年第3
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